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ISSN : 1738-1894(Print)
ISSN : 2288-5471(Online)
Journal of Nuclear Fuel Cycle and Waste Technology Vol.18 No.2 pp.195-206
DOI : https://doi.org/10.7733/jnfcwt.2020.18.2.195

Suggestions to Improve the Effectiveness of National Radiological Emergency Response System

Joo Hyun Moon*
Dankook University, 119, Dandae-ro, Dongnam-gu, Cheonan-si, Chungcheongnam-do, Republic of Korea
*Corresponding Author. Joo Hyun Moon, Dankook University, E-mail: jhmoon86@dankook.ac.kr, Tel: +82-41-550-3513
January 28, 2020 May 11, 2020 June 17, 2020

Abstract


Although the national radiological emergency response system has been improved by incorporating lessons from the Fukushima nuclear power plant accident and recent domestic natural disasters, it has not fully incorporated these lessons. In addition, it cannot deal with a variety of aftermath of the radiological disaster. Even for the same disaster, the national emergency response system should comply with multiple domestic laws in our country. Furthermore, there are a few discrepancies between the articles of the domestic laws that the national radiological emergency response system should address. Therefore, this study investigates the characteristics of radiological disasters, examines articles on the domestic laws related to the national radiological emergency response system, and analyses the Japanese government’s responses to the Fukushima nuclear power plant accident. Based on the results of the review, suggestions for the improvement of the national radiological emergency response system in terms of response organization and framework have been proposed in this study.



국내 방사능재난대응체계 실효성 제고를 위한 제언

문 주현*
단국대학교, 충청남도 천안시 동남구 단대로 119

초록


국내 방사능재난대응체계는 일본 후쿠시마 원전 사고와 최근의 국내 대형 재난 교훈 등을 바탕으로 개선돼 오고 있지만, 아 직 방사능재난 특성과 후쿠시마 원전 사고 교훈을 완전히 반영하고 있지 못하다. 하나의 방사능재난대응체계에 복수의 국 내법이 적용되면서, 실제 상황 시, 대응체계의 실효성을 훼손할 가능성이 있는 법 조항 간 불일치 사항이 존재하기도 한다. 이에 본 논문에서는 방사능재난대응 속성을 분석하고, 방사능재난대응체계 적절성 측면에서「재난 및 안전관리 기본법」과 「원자력시설 등의 방호 및 방사능 방재 대책법」에서 규정한 방사능재난대응체계, 후쿠시마 원전 사고 시 일본측의 방사능 재난 대응 활동을 분석하고, 이 분석결과를 토대로, 대응체계와 조직 측면에서 국내 방사능재난대응체계 실효성을 제고하기 위해 필요한 개선사항을 도출하여 제시하였다.



    National Research Foundation of Korea
    2020M2D2A2062436
    © Korean Radioactive Waste Society. All rights reserved.

    This is an Open-Access article distributed under the terms of the Creative Commons Attribution Non-Commercial License (http://creativecommons.org/licenses/by-nc/3.0) which permits unrestricted non-commercial use, distribution, and reproduction in any medium, provided the original work is properly cited.

    1. 서론

    일본 후쿠시마 원전 사고 대응 과정 중 일본 중앙 및 지방 정부가 보여준 모범사례와 시행착오는 원전 운영국가의 방 사능재난대응체계 개선을 위한 여러 가지 시사점을 던져주 었다. 우리나라는 후쿠시마 원전 사고 경험을 토대로원자 력시설 등의 방호 및 방사능 방재 대책법(이하‘방사능방재 법’이라 한다.) 조항을 개정하여 국내 방사능재난대응체계 를 정비하였다[1].

    그 이후 우리나라는 세월호 참사(2014), 메르스 사태 (2015), 포항지진(2017), 고성 산불(2019) 등 다양한 형태의 대형 재난을 연이어 겪으면서, 재난대응 컨트롤타워 부재 등 으로 인한 정부의 미흡한 대응이 여론의 도마 위에 오르곤 하였다. 이에 정부는 재난관리 총괄ㆍ조정기능 강화를 위해 재난 및 안전관리 기본법(이하‘재난안전법’이라 한다.)의 관련 규정을 개정하는 등 재난대응체계를 개선해오고 있다[2].

    재난안전법은 방사능재난도 법 적용 범위에 포함하면서 도, 방사능재난의 특수성을 고려하여 방사능방재법에 재난 대응을 위임하고 있다. 그러나 두 법에서 규정한 재난대응체 계가 형식상 그리고 내용상 완벽하게 일치하지는 않는다. 한 편 원자력시설, 특히, 원전에서 유발된 방사능재난의 여러 가 지 특성을 후쿠시마 원전 사고가 잘 보여주고 있다. 앞의 두 법이 후쿠시마 원전 사고 이후 법을 개정하여, 방사능재난대 응체계를 개선해 왔다고는 하나, 방사능재난 특성 중 일부 중 요한 특성을 충분히 반영하지는 못하고 있다.

    본 논문은 먼저 방사능재난대응체계 수립의 출발점이 라 할 수 있는, 원전 사고에서 유발된 대규모 방사능재난의 특성을 분석하였다. 이와 함께 재난안전법과 방사능방재법 에서 규정해 놓은 국내 방사능재난대응체계의 문제점을 조 직 및 기능적 측면에서 검토하였다. 아울러 후쿠시마 원전 사고 시, 일본의 방사능재난 대응 활동을 대응체계와 조직의 적절성 측면에서 살펴보고 우리나라가 방사능방재 측면에서 교훈으로 삼을 만한 사항을 도출하였다. 마지막으로 앞의 검 토 및 분석결과를 토대로, 국내 방사능재난대응체계 실효성 제고를 위해 필요한 사항을 제언하였다.

    2. 방사능재난 특성 분석

    2.1 재난의 정의와 종류

    재난안전법 제2조에 따르면, 재난은 국민의 생명ㆍ신 체ㆍ재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것으로서, 자연 재난과 사회재난으로 구분할 수 있다. 여기서 자연재난은 태 풍, 홍수, 호우(豪雨), 강풍, 풍랑, 해일(海溢), 대설, 한파, 낙 뢰, 가뭄, 폭염, 지진, 황사(黃砂), 조류(藻類) 대발생, 조수 (潮水), 화산활동, 소행성ㆍ유성체 등 자연우주물체의 추 락ㆍ충돌, 그 밖에 이에 준하는 자연현상으로 인하여 발생하 는 재해를 말한다. 사회재난은 화재ㆍ붕괴ㆍ폭발ㆍ교통사고(항 공사고 및 해상사고를 포함한다)ㆍ화생방사고ㆍ환경오염사고 등으로 인하여 발생하는 대통령령으로 정하는 규모1 이상의 피해와 에너지ㆍ통신ㆍ교통ㆍ금융ㆍ의료ㆍ수도 등 국가기반체계 의 마비,감염병의 예방 및 관리에 관한 법률에 따른 감 염병 또는가축전염병예방법에 따른 가축전염병의 확산, 미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법에 따른 미세먼지 등 으로 인한 피해를 말한다.

    방사능방재법 제2조제7호와 제8호에 따르면, 방사능재 난은“방사선 비상이 국민의 생명과 재산 및 환경에 피해를 줄 수 있는 상황으로 확대되어 국가적 차원의 대처가 필요한 재난”을 말한다. 여기서 방사선비상은“방사성물질 또는 방 사선이 누출되거나 누출될 우려가 있어 긴급한 대응 조치가 필요한 상황”을 말한다.

    방사능재난은 재난안전법 정의에 따르면 사회적 재난에 속한다. 그런데 법에서 정한 대로 국가적 차원의 대처가 필 요한 방사능재난은 자연재난뿐만 아니라 여타 사회적 재난 과 구별되는 여러 가지 특성을 띠고 있다. 일부 특성은 다 른 재난에서도 발견할 수 있지만, 다양한 특성이 동시에 내 재된 재난은 방사능재난이 거의 유일하다. 이러한 특성때문 에 방사능재난대응체계를 다른 재난대응체계와 구별해 만 들어야 한다.

    2.2 방사능 재난의 특성

    첫째, 방사능재난은 재난 원인의 잔존 시간이 길다. 홍 수, 태풍, 지진 등 자연재해는 해당 재해를 유발한 원인이 비 교적 단기간만 유지된다. 자연재난의 경우, 재난 원인이 사 라지면 즉시 수습 및 복구에 착수할 할 수 있고 그 기간도 비 교적 짧다. 그러나 방사능재난은 재난 유형에 따라 잔존 시 간이 수십 년에 이를 수도 있다. 체르노빌이나 후쿠시마 원 전 사고 같은 중대사고 시에는 방사능재난을 유발한 방사선 원 제거가 쉽지 않아, 방사능 방출이 수십 년 이상 계속될 수 있다. 이 때문에 방사능재난대응체계는 최악의 경우 수십 년 까지 대비하여 장기 피해복구 계획도 포함해야 한다.

    둘째, 방사능재난의 잠재 피해지역이 광범위하다. 자연 재난 피해지역은 해당 재해가 일어나거나 지나간 곳에 국 한한다. 방사능재난에 의한 일반인 피해는 주로 방사성 구 름(Plume)이 운반하는 방사능에 의해 일어난다. 방사성 구름에 포함된 방사능이 비나 눈 같은 기상 현상이나 중력 등 에 의해 지상으로 낙하하면서, 사람들이 낙하하는 방사능이 나 지상에 떨어진 방사능에 직접 피폭되거나, 떨어진 방사능 에 의해 오염된 농축산물 섭취 등을 통해 방사선 피해를 본 다. 따라서 방사능재난에 의한 잠재 피해지역은 방사성 구름 이 도달하는 곳까지이다. 사고 당시 기상 상황에 따라 방사 성 구름이 사고지점으로부터 수십 km 떨어진 곳까지 이동 할 수 있다. 일본 후쿠시마 원전 사고 시, 육지 쪽으로 확산 한 방사성 물질이 원전 북서쪽 약 50 km까지 침전된 것으로 알려졌다[3]. 방사성 구름 방향과 이동 거리는 당시 바람 방 향과 속도 등 기상 상황에 따라 결정되므로, 피해지역을 예 측하기 어렵다. 이 때문에 우리나라는 IAEA 권고에 따라 사 고로 인한 결정론적 영향을 방지하기 위해 발전용원자로 및 관계시설이 설치된 지점으로부터 반지름 3 km이상 5 km 이 하 지역을 예방적보호조치구역(Precautionary action zone, PAZ)으로, 사고로 인한 확률론적 영향 최소화를 위해 주민보 호조치나 환경 감시 인프라를 사전에 구축하도록 반지름 20 km이상 30 km 이하 지역을 긴급보호조치계획구역(Urgent protective action planning zone, UPZ)으로 지정하고 있다.

    셋째, 복수의 중대 상황을 동시 관리해야 한다. 자연재난 을 비롯해 여타 사회적 재난의 경우, 사고 발생과 수습이 거 의 순차적으로 진행되기 때문에, 사고수습 단계에 역량을 결 집할 수 있어 비교적 단기간 내에 사고수습을 마무리할 수 있 다. 반면 방사능재난은 방사선원을 봉쇄하거나 제거하는 수 습 활동과 방사선에 의한 잠재 피해지역에 거주하거나 체류 하는 사람을 보호하는 조치를 동시에 수행해야 한다. 초기에 사고 진압에 성공하지 못하면, 사고수습도 장기화된다. 이처 럼 방사능재난에 대한 국가의 대응 부담이 다른 재난에 비해 훨씬 크기 때문에, 방사능재난대응체계는 국가 총력대응 체 계로 마련되어야 한다.

    넷째, 국제 공조가 필요하다. 방사능재난 시, 방사능이 국내는 물론, 공기 또는 물을 매개 삼아 인근 국가로 확산 할 수 있다. 시간이 흐르면 지구의 대기 흐름에 의해, 소량 이지만 전 지구적으로 방사능이 확산할 수 있다. 관광이나 취업 등을 위해 입국한 외국인이 방사능재난 현장이나 인 근에 있을 수 있다. 방사능재난 수습을 위해 다른 나라나 국 제기구의 지원이 필요할 수도 있다. 이처럼 방사능 확산에 의한 피해를 예방하고, 우리나라에 체류하는 외국인을 보호 하며, 필요한 경우, 국제사회로부터 적절한 지원을 받기 위해 서는 주한 외국대사관, 외국 정부 및 국제기구와 긴밀한 공조 체계를 갖출 필요가 있다. 우리나라는 원자력사고 및 방사능 재난에 대비하여 국제원자력기구(IAEA)가 주관하는 RANET (Response and Assistance Network)에 가입하고 ConvEx (Convention Exercise)에 따른 공동훈련도 진행하고 있다. 아울러 국내 방사능 재난뿐만 아니라, 인접국 방사능 재난 에 대비하여 한ㆍ중ㆍ일 비상정보교환 등을 위한 공조 체계 강 화가 필요하다.

    2.3 방사선때문에 발생하는 이차 특성

    방사능재난은 방사선 때문에 여러 가지 이차적 특성을 띠고 있다. 첫째, 방사능재난 현장에 대한 접근이 제한된다. 자연재난은 해당 재난 원인이 사라지면, 도로 파손 등 물리 적 요인 외에는 사고 현장 접근을 막는 장애물이 없다. 다른 사회재난도 마찬가지다. 그러나 방사능재난의 경우, 방사선 이 방출되는 곳이나 방사성구름이 지나간 곳 등은 그곳에서 방출되는 방사선 때문에, 현장 접근이 제한된다. 후쿠시마 원전 사고 같은 대형 방사능재난 현장은 방사선 준위가 원자 력안전법에서 정한 방사선관리구역 설정기준2 보다 높을 것 이며, 해당 지역은 방사선 장해 방어를 위해 사람의 출입이 관리될 것이다.

    둘째, 사고수습에 일반인 투입이 어렵다. 방사능재난 시, 사고수습이 이뤄지는 구역은 방사선 준위가 높은 구역이다. 이 구역에서 진행되는 사고수습 작업은 사고를 진압하고, 인 명을 구조하며, 방사성 오염을 제거하고, 제거된 오염물을 처 리ㆍ처분하는 일이다. 이런 일들은 법적으로 방사선 관련 작 업으로 분류되어, 방사선작업종사자가 수행해야 한다. 방사 선작업종사자에 대해서는 원자력안전법 제91조와 동법 시 행령 제131조 내지 제134조에 따른 피폭관리 및 피폭저감 화조치 등을 수행해야 하며, 원자력안전법 제106조에 따른 방사선장해방지 교육을 시행해야 한다. 사고수습요원뿐만 아니라 이들 활동에 필요한 물품 등을 전달하기 위해 재난현 장이나 인근 지역을 드나드는 수시출입자, 인명구조나 치료 를 위해 드나드는 의료진 등에 대해서도 방사선장해방지 교 육과 피폭저감화조치를 취해야 한다. 방사능재난 발생 시, 초기에는 사고수습에 기존 방사선작업종사자를 투입하겠지 만, 사고가 확대되거나 장기화되면 신규 방사선작업종사자 를 투입해야 한다. 이들을 현장에 투입하기 전 방사선장해방 지 교육과 피폭저감화조치가 취해져야 한다.

    셋째, 사고수습 요원의 작업시간에 제약을 받는다. 앞서 언급한 대로 방사능재난 현장 및 인근은 방사선관리구역으 로 지정될 가능성이 있으므로, 그곳에서 일하는 수습 요원들 은 원자력안전법에 따라 방사선작업종사자로서 관리돼야 한 다. 미국 EPA는 방사선비상시 공공복지를 위한 필수 기반시 설 보호나 인명구조 등을 제외한 경우 작업자 피폭을 연간 50 mSv 이하로 유지할 것을 권고하고 있다[4]. 피폭방사선 량은 방사선(능) 존재하는 구역에 체류하는 시간에 비례하 므로, 방사선작업종사자에 대한 피폭 관리를 위해, 1회 작업 당 방사선관리구역에 체류하는 시간에 제한을 둘 수밖에 없 다. 이러한 작업시간 제약 때문에, 불가피하게 사고수습 기 간이 길어지고, 사고수습에 투입되는 방사선작업종사자 수 도 늘어날 수밖에 없다.

    넷째, 방사선으로 인한 인명 피해를 쉽게 파악하기 힘들 다. 방사선(능) 유무를 사람의 오감(五感)으로는 확인할 수 없다. 이 때문에 방사능재난 현장에 출입하는 사람들에게 방 사선(능) 유무나 방사성 오염을 측정할 수 장비와 도구가 필 수적이다. 아울러 단기간 내 대량의 방사선 피폭이 일어나지 않는 한, 피폭된 사람에게서 방사선에 의한 영향이 발생했는 지를 즉시 확인하기 어렵다. 암 등 방사선에 의한 만성 영향 은 잠복기도 길다. 방사선의 만성 영향은 피폭 당사자뿐만 아니라 그들 후손에게서 나타날 수도 있다. 이 때문에 일정 수준 이상 방사선에 피폭된 것으로 확인된 사람들에 대해서 는 장기간 역학 조사가 필요하다.

    다섯째, 방사성폐기물이 대량 발생할 수 있다. 방사능재 난 시 손상된 시설이나 장비뿐만 아니라 사고수습 중 구조대 원, 수습요원 또는 지원인력 등이 사용한 장비나 도구를 제 염하거나 그들이 착용했던 장갑이나 의복 등을 세탁하는 과 정 등에서 대량의 고체 및 액체 방사성폐기물이 발생한다. 방 사성 오염 지역을 제염하면서 대량의 방사성 토양 폐기물도 발생한다. 이들 방사성폐기물은 핵물질의 핵분열로 생성된 다양한 방사성 핵종을 포함하고 있을 것이다. 이러한 막대 한 양의 방사성폐기물을 시설 용량이 제한된 경주 중ㆍ저준 위 방사성폐기물 처분시설에 처분하지 못해 노상이나 기타 시설에 장기간 보관할 가능성이 농후하다. 이 상태가 계속 될 때 여러 가지 외부 요인에 의해 방사성폐기물이 유실되거 나 훼손되어 방사성 핵종이 환경으로 유출될 수 있다. 따라 서 방사능재난 시 발생하는 방사성폐기물을 신속ㆍ정확하게 분석ㆍ분류하여 안전하게 처분할 수 있는 대책을 마련해 놓을 필요가 있다. 이 대책을 마련할 때 원자력안전법에서 정한 규 정과 상충되지 않도록 유의해야 한다.

    여섯째, 방사선에 대한 심리적 공포가 만연할 수 있다. 재 난현장 인근 주민이나 국민은 방사선량의 크기와 무관하게 ‘방사능이 방출된다.’또는‘방사선이 있다.’라는 사실 자체 만으로도 방사선 공포에 휩싸일 수 있다. 인근 국가에서도 마 찬가지다. 이러한 심리적 공황은 사람들의 과잉 반응을 초래 하여, 사고수습에 지장을 줄 수 있다. 실제로 일본 후쿠시마 원전 사고 초기, 주민 대피명령이 내려졌을 때, 원전으로부터 멀리 떨어져 있어 즉시 대피가 필요치 않은 사람들까지 대피 길에 올라 길이 막히자, 원전 가까이에 있어 즉시 대피해야 하는 사람들이 대피하기 어려운 상황(Shadow evacuation) 이 발생하였다고 한다[5]. 국민에게 사고 상황이나 행동요령 을 알릴 때, 메시지 하나하나에 신경을 써야 한다. 특히, 이 메시지들이 다양한 소셜네트워크를 통해 실시간으로 인접국 에도 전달된다는 것을 유념해야 한다. 대국민 메시지가 불투 명하고 완전하지 않을 때, 인접국 등 국제사회로부터 잘못된 정보가 국내로 역유입되어 사회적 혼란을 부추길 수도 있다. 이 때문에 방사능재난 시, 재난 현장 주민은 물론 국민이 과 도한 공포심에 휩싸여 패닉 상태에 빠지지 않도록 신중한 상 황 관리가 필요하다.

    3. 방사능재난대응체계 현황

    3.1 현황

    현재 우리나라 방사능재난대응체계는 재난안전법과 방 사능방재법에 근거를 두고 있다. 본 절에서는 이 두 법에 서 규정한 방사능재난대응체계 중 조직 및 지휘계통 현황을 짚어 보기로 한다.

    3.1.1 재난안전법

    재난안전법은 재난 유형에 따라 해당 재난의 예방ㆍ대 비ㆍ대응 및 복구 업무를 주관하는 재난관리주관기관을 시행 령에 명시하고 있다. 재난안전법 시행령 별표1의 3에서는 원 자력안전 사고(파업에 따른 가동중단 제외)와 인접 국가 방 사능 누출 사고에 대한 재난관리주관기관으로 원자력안전위 원회를 지정하고 있다.

    재난안전법 제14조는 대규모 재난의 대응ㆍ복구 등에 관 한 사항을 총괄ㆍ조정하고 필요한 조치를 시행하기 위해 행정 안전부에 중앙재난안전대책본부(이하‘중앙대책본부’라고 한다.)를 설치하도록 명시하고 있다. 중앙대책본부의 본부 장은 행정안전부 장관이지만, 재난의 효과적 수습을 위해 필 요한 경우3 국무총리가 중앙대책본부장의 권한을 행사할 수 있게 규정하고 있다.

    방사능재난의 경우, 재난안전법 제14조제3항 단서조항 에 따라 방사능방재법 제25조에 따른 중앙방사능방재대책 본부의 장(원자력안전위원회 위원장)이 중앙대책본부장이 된다. 동법 제15조의2에 따르면, 재난관리주관기관의 장은 재난이 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우, 재난 상황을 효율적으로 관리하고 수습하기 위한 중앙사고수습본부(이 하‘수습본부’라 한다.)를 설치ㆍ운영하여야 한다. 또한 방 사능재난이 범정부적 차원의 통합적 대응이 필요하다고 인 정되는 경우, 제14조제4항에 따라서 국무총리가 중앙대책본 부장이 되고, 행정안전부장관과 원자력안전위원회 위원장이 차장이 된다.

    3.1.2 방사능방재법

    방사능방재법은 방사능재난뿐만 아니라 그보다 사고 규모가 적은 방사선비상까지를 관리 대상으로 포함하고 있 다. 방사선비상이 확대되면 방사능재난이 된다. 방사능방재 법 제23조와 동법 시행령 제25조는 △측정 또는 평가한 피 폭방사선량이나 △측정한 공간방사선량률 또는 오염도를 이용해 구체적인 방사능재난 발생 선포 기준4을 명시하고 있다.

    원자력시설에서 방사능 누출사고가 발생하거나 발생할 우려가 있을 때, 중앙방사능방재대책본부가 설치되어 주민 보호와 환경보전 등 방사능방재대책을 총괄ㆍ조정한다. 중앙 방사능방재대책본부의 장은 원자력안전위원회 위원장이 되 며, 위원은 관계 부처 차관 등5으로 구성된다.

    방사능재난 현장에서 재난 수습 총괄 및 주민보호조치 (옥내 대피, 소개, 음식물 섭취 제한 등) 등을 수행하기 위해, 현장방사능방재지휘센터도 설치된다. 현장방사능방재지휘 센터의 장은 원자력안전위원회 소속 공무원 중에서 원자력 안전위원회가 지명(원자력안전위원회 사무처장)한다. 현장 방사능방재지휘센터의 장은 방사능재난 등의 수습에 관하 여, △방사능재난등에 관하여 시ㆍ군ㆍ구 방사능방재대책본부 의 장에 대한 지휘 △중앙행정기관, 지방자치단체 및 지정기 관에서 파견된 관계관에 대한 임무 부여 △대피, 소개, 음식 물 섭취 제한, 갑상샘 방호 약품 배포 등 긴급 주민보호조치의 결정(Table 1 참조) △방사능재난 등이 발생한 지역의 식료 품과 음료품 농ㆍ축ㆍ수산물의 반출 또는 소비 통제 등의 결정 △재난안전법 제40조부터 제42조(제40조(대피명령), 제41 조(위험구역의 설정), 제42조(강제대피조치))까지의 규정에 따른 권한사항에 대한 결정 △재난안전법 제51조제4항에 따 른 회전익항공기의 운항 결정 △재난안전법 제52조에 따른 방사능재난 현장에서의 긴급구조통제단의 긴급구조활동에 필요한 방사선방호조치 등의 권한을 갖는다.

    현장방사능방재지휘센터 이외에 중앙방사능방재대책본 부에는 방사능방재에 관한 기술적 사항을 지원하기 위한 방 사능방호기술지원본부, 방사선 비상진료 활동을 총괄ㆍ조정 하기 위한 방사선비상의료지원본부, 원전 사고 수습, 사고 확 대 방지 및 시설복구 등을 수행하는 사업자비상대책본부 등 이 설치ㆍ운영된다.

    우리 정부는 방사능재난 시 주민보호조치를 효과적으 로 수행하기 위해, Table 2와 같이 원자력 시설 주변에 방 사선비상계획구역을 설정ㆍ운영하고 있다. 광역지자체는 방 사선비상계획구역 외부 지역에 대해서도 포괄적인 방사선 비상계획을 수립ㆍ운영하고 있다. 지방자치단체는 방사선비 상계획구역 내 주민 소개 및 옥내 대피를 위해 소개 예상인 원, 소요시간, 거리 등을 고려해 지역별로 공공건물을 확보 하고 있다.

    3.2 검토의견

    현재 방사능재난대응체계의 실효성을 훼손할 가능성이 있는 대응조직 및 지휘 체계에 대한 검토의견을 정리하면 다 음과 같다.

    첫째, 방사능재난 시, 원자력안전위원회 위원장의 역할 이 과중하다. 원자력안전위원회 위원장은 재난안전법 제14 조제3항에 따라 구성되는 중앙대책본부의 장, 동법 시행령 별표1의 3에 따라 지정된 재난관리주관기관으로서 수습본부 (방사능방재법에 의해 구성되는 중앙방사능방재대책본부) 의 장의 역할을 동시에 수행해야 한다. 즉, 원자력안전위원 회 위원장은 방사능재난 수습에 관한 사항을 총괄ㆍ조정하는 한편, 사고수습까지 직접 지휘해야 한다. 아울러 범정부 차 원의 통합대응이 필요한 경우에는 국무총리를 보좌하는 차 장 역할을 해야 한다. 이때 차장이라 할지라도, 사고 수습과 정 중 발생하는 거의 모든 기술 현안에 대한 대응을 담당해 야 할 것이다. 이번 코로나-19 사태와 관련한 정부 대응 체계 와 활동을 통해 쉽게 예측할 수 있다.

    둘째, 재난대응조직 지휘 체계가 정부 조직상 위계와 맞 지 않는다. 원자력안전위원회 위원장은 차관급이다. 원자력 안전위원회 위원장은 중앙대책본부의 장으로서, 재난 수습을 위해 관계 재난관리책임기관의 장에게 행정 및 재정상의 조치 등을 요청해야 한다. 그런데 재난안전법 시행령 별표1의 3에 서 지정된 재난관리책임기관의 장은 대부분 장관급이다. 방 사능재난 시 각 부처는 법과 매뉴얼에 따라 대응을 하겠지만, 이들 활동을 통합ㆍ조정해야 할 경우, 차관급 본부장이 다른 부처 장관을 지휘하는 것에 현실적 어려움은 없을지 우려된 다. 방사능방재법에 의해 구성되는 중앙방사능방재대책본부 위원도 관계 부처 차관들이므로, 위와 마찬가지 상황이 발 생할 수 있다.

    셋째, 현행 방사능방재법에서는 방사능재난 선포 이후 국가적 차원의 지원이 필요한 지방자치단체 지원에 관한 사 항이 상세히 규정돼 있지 않다. 방사능방재법 제46조에 지방 자치단체 지원에 관한 사항이 규정돼 있으나, 방사능재난 예 방과 방사선비상진료기관 운영에 필요한 지원으로 한정돼 있다. 방사능재난이 발생한 경우, 해당 지방자치단체에 대규 모 인력과 물자 투입이 필요하고, 이를 위한 국가적 동원이 필요할 수 있다. 하지만 방사능방재법에서는 재난 대응 및 복 구와 관련한 지방자치단체 지원에 대한 사항과 절차 등이 명 확하게 규정돼 있지 않아, 사고 수습과정에서 시행착오를 겪 을 가능성이 있다.

    넷째, 방사능재난관리 주관기관의 전문성이 부족하다. 방사능재난관리 주관기관인 원자력안전위원회는 독자적 으로 원전 사고 정보를 취득ㆍ평가할 수 있는 능력을 갖추 고 있지 않다. 한국원자력안전기술원이 원자력안전위원회 를 지원하기는 하지만, 사고 대응 및 수습과정에서 의사결 정 결정을 하거나 이 과정을 보좌하는 사람들은 원자력안전 위원회 공무원이다. 현재 원자력안전위원회에 방사능재난을 담당하는 조직(방재환경과)의 구성원은 2020년 6월 현재 7 명에 불과하다. 더욱이 순환보직 인사 원칙 때문에, 담당 공 무원이 방사능재난 대응과 관련한 전문성을 키우기 어려운 실정이다. 원자력안전위원회는 불시 정지 원전 재가동 등 현 안 해결에 매몰돼 있어 유사시 적기 대응 역량을 기르지 못하 고 있다. 따라서 현재 원자력안전위원회의 조직과 역량이 대 국적 관점에서 방사능재난 상황을 제대로 관리할 만큼 충분 하지 않은 것으로 판단한다. 원자력안전위원회 담당 공무원 의 방사능재난 대응 역량과 전문성을 제고할 수 있도록, 정부 는 방사능재난대응훈련 참여 의무화, 순환보직 인사 원칙 원 화, 국내외 전문교육과정 이수, 전담인력 채용 등을 적극 검 토해야 할 것으로 판단한다.

    4. 후쿠시마 원전 사고 교훈

    후쿠시마 원전 사고는 방사능재난대응 측면에서 여러 가 지 교훈을 남겼다. 본 절에서는 후쿠시마 원전 사고 시 방사 능재난대응의 문제점을 분석한 문헌[7,8]를 검토하여, 우리 가 방사능재난대응 조직과 체계 측면에서 교훈으로 삼아야 할 점들을 도출하였다.

    4.1 관계기관 간 조정되지 않은 보호조치 발표

    후쿠시마 원전 사고가 전개되면서 연달아 주민 대피 결 정이 내려졌다. 그러나 전력 상실과 주요 기간시설 붕괴로 인해 일본 정부는 원전에서 방출되는 방사성물질에 대한 믿 을만한 정보를 제때 공급받지 못한 채, 주변 주민에게 미치 는 잠재 방사선량을 예측하여 예방 차원에서 주민 대피를 결 정하였다.

    주민 소개가 방사선량을 줄이는 데 얼마나 성공적이었 는 지와 관계없이, 통신 시설 파괴로 중앙정부와 지방정부가 상호 조정하지 못한 채 소개 명령을 공포하였다. 그 결과, 소 개 명령을 받은 많은 사람이 이곳저곳으로 반복적으로 이동 해야만 했다[9].

    2011년 3월 16일 미국 국무부가 후쿠시마 원전으로부터 약 80 km (50마일) 이내 지역에 체류하는 미국인에게 대피하 라는 권고[10]를 발표하면서 혼란이 가중되었다고 한다. 일 본 정부가 이 지역에 사는 일본인에게 대피하라고 지시하지 않았기 때문에, 그들 사이에서 혼란과 불안이 증폭되었다고 한다. 이는“원자력 비상시 여행 중이거나 이주한 자국민에 게 권고를 제공할 때, 외국 정부의 적절한 역할은 무엇인가?” 라는 의문을 던진다.

    후쿠시마 원전 사고 당시 주민 대피 과정에서 심각했던 문제는 노인이나 환자 같은 안전취약계층을 위한 세심한 배 려가 부족했다는 것이다[11]. 일부 환자는 대피 관련 트라우 마나 질병 때문에 새로운 의료 시설에 도착하기 전에 사망하 였다고 한다[12]. 또 많은 수의 환자가 몇 개월 사이에 이곳 저곳으로 여러 차례 이송되었으며, 일부 의료기관은 다른 환 자에게 방사능을 전염시킬 수 있다며, 이들의 입원을 거부 했다고 한다.

    건강한 노인도 위험에 처했다고 한다. 원전으로부터 반 경 20 km 소개 지역에 있는 양로원, 노인요양시설 및 기타 시 설에서 보호시설로 이송된 노인 1,770명을 조사한 결과[13], 이들 중 109명 이상의 노인이 사망한 것으로 추정됐다. 사망 원인 1위는 저체온증과 영양 부족으로 발생한 폐렴(41%)이 었다. 이렇게 사망자 수가 많은 것은 세심치 못한 노인의 거 처 이전이 얼마나 위험한가를 단적으로 보여주는 사례이다.

    후쿠시마 사고 사례를 교훈삼아, 우리나라는 소개 과정 중 피해를 최소화할 수 있도록 명확한 소개기준과 소개전략 수립, 환자 및 노약자 우선 소개전략 수립, 환자 및 노약자를 위한 구호소 준비 등의 대책을 마련할 필요가 있다.

    4.2 충분한 설명 없이 방사선 관련 기준 변경[7]

    후쿠시마 원전 사고 후 시간이 흐르면서 일본 정부가 방 사선 안전기준을 변경하면서, 대피 지역에 체류하는 주민 사 이에 혼란이 가중되었다고 한다. 2011년 4월 22일 이후, 일 본 정부는 연간 방사선량 20 mSv를 기준으로 일반인의 이 전 및 피난을 명령하였다. 이 선량은 원전 정상 운영 시 일반 인에 대한 연간 선량한도(1 mSv/yr) 보다 20배 높다. 이 값 은 원자력 사고를 포함해“비상 상황 또는 기존 방사선 피 폭 상황”에 대해 국제방사선방호위원회(ICRP)가 설정한 범 위(1~20 mSv/yr) 내에 있긴 하지만(ICRP, 2007), 일반인은 왜 사고 전에 유효했던 1 mSv/yr의 선량한도가 사고 후, 사 람들이 더 잘 보호받기를 기대하는 시점에 상향됐는지를 이 해하지 못했다고 한다[7]. 위와 같은 후쿠시마 원전 사고 사 례를 교훈삼아, 우리나라 정부는 국민에게 평소 운영 중인 방사선방호 기준과 비상시 기준의 차이점을 설명하고 홍보 할 필요가 있다. 아울러, 방사선방호 기준을 평시와 비상시 를 구분하고, 비상시도 초기, 중기, 장기로 세분하여 마련하 는 것을 검토할 필요가 있다.

    사고 전후 대피자들에 대한 제염 기준이 변경되어 그들 사이에 혼란이 가중되고 일본 정부의 사고대응에 대한 신뢰 도 상실되었다고 한다. 2011년 3월 11일 이전에는 대피자에 대한 제염 기준이 40 Bq/cm2로 설정돼 있었다. 이 값을 GM 계측기의 방사선 계수율로 환산하면 대략 13,000 cpm에 해 당한다고 한다. 2011년 3월 14일, 후쿠시마현 정부는 GM 계 측기 계수율이 13,000~100,000 cpm을 보이는 피난민은 부 분 제염하고, 100,000 cpm을 초과하는 피난민만 전신 제염 한다고 결정하였다. 이 개정안은“① 대다수는 오염 수준이 낮다고 간주할 수 있다, ② 텐트와 물 등 제염이 필요한 사람 들을 처치하기 위한 제염 도구가 충분치 않다.”라는 두 가지 근거하에 만들어진 것이었다고 한다.

    사고 후 방사선 기준을 변경한 또 다른 예는 식품 차단 과 관련한 것이다. 사고가 진행되면서, 일본 정부는 오염된 음식과 물의 섭취를 제한하기 위해 임시 규제기준을 발표했 다. 이러한‘임시’기준은 방사선량을 5 mSv/yr 이하로 유지 하는 것을 목표로 만든 것이다. 이 기준을 나중에 목표 선량 을 1 mSv/yr 낮춰 도출된 값으로 하향 수정했다. 앞서 언급 했듯이, 우리 정부는 지금부터라도 식품에 대한 기준도 사고 진행 및 수습 상황에 따라 변경될 수 있다는 것을 국민에게 설명할 필요가 있다.

    4.3 효과적인 의사소통 전략 부재

    일본의 대중이 후쿠시마 원전 사고 정보는 부분적이고 부정확하며 공개도 지연됐다고 인지함으로써, 공공의 신뢰 가 시험대에 올랐다고 다수의 문서[14-16]가 지적하고 있다. 이들 문서는 일본 정부가 다음과 같은 실수를 했다고 지적 하고 있다.

    • 원자로 정지 및 방사성물질 방출여부 원자로 상태를 정확히 특정해 설명하는 데 실패함.

    • 정부 언론담당자가“지진해일이 원전을 강타한 직후 원자로 용융이 있었다.”는 보도를 너무 때 이른 보도 라고 부정하다가 나중에 시인하여 정부 발표의 신뢰를 추락시켰음.

    • 가상의 방출 규모에 근거한 방사선량 예측 값 공개를 상당 기간 보류하고 있었음.

    • 방사선 관련 위험에 대해 모호하게 설명함.

    • 식품 오염 및 내부 피폭에 대해 적절한 정보를 제공하 지 않았음.

    4.4 방사능재난 대응 측면에서의 사고 교훈

    후쿠시마 원전 사고대응 과정에서 드러난 일본측의 문제 점을 토대로 국내 방사능재난대응체계 개선을 위한 고려사 항으로 정리하면 다음과 같다.

    • 주민 대피나 피난 명령을 내리기 전, 이들 주민이 대피 나 피난할 수 있는 가장 가까운 구호소까지의 거리, 이 동수단 등이 미리 확보돼 있는지를 확인해야 함.

    • 우리나라는 현재 1단계 PAZ 구역내 전원소개, 2단 계 방출전에 기류분석 및 예상 방출에 따른 보호조치, 3단계 방출 후 환경감시 결과에 따른 보호조치와 같 은 3단계 전략을 수립하고 있음. 1단계 PAZ 구역내 전원 소개 시, 주민에게 소개 명령을 일괄적으로 내 리면 거의 모든 주민이 일시에 피난길에 올라, 사고 원전에 가까운, 즉, 방사선피폭 가능성이 가장 큰 주 민이 대피나 피난하기 더 어려운 Shadow evacuation 문제가 발생할 수 있으므로, 방사선피폭 가능성 이 큰 주민부터 대피할 수 있도록 세심한 소개 전략 이 필요함.

    • 주민 대피나 피난에 사용된 차량, 사고 현장에 물품 지 원 등에 사용된 차량 등은 방사능에 오염될 가능성이 크며, 방사성 오염 확산 방지를 위해, 이들 차량의 운행 범위와 통행을 엄격하게 관리해야 함. 이들 차량 제염 시 대량의 방사성 오염수가 발생할 수 있음.

    • 정부는 국민에게 사고 정보 중 일부만 공개해서는 안 됨. 단기뿐만 아니라 중장기 영향까지 솔직하게 공개 함으로써, 정부에 대한 국민의 불필요한 오해와 유언비 어가 퍼지는 것을 방지해야 함.

    • 의료진이나 이웃 지자체가 방사성 오염된 사람들에 대 한 진료나 수용을 거부하지 않도록, 이들을 대상으로 방사선 방호와 인체 영향에 대한 정보 제공 및 교육이 필요함. 또 방사성오염 지역에 들어가 구조 등 사고수 습을 해야 하는 소방대원, 군인, 경찰에게도 사고 정보 제공 및 교육이 필요함.

    • 국내 입국해 방사능재난 현장 또는 인근에 있는 외국 인 보호를 위해, 외국어 방송으로 대피요령을 알리고, 주한 외국대사관에 정확한 사고 정보를 제공해야 함.

    • 사고대응 및 수습과정에서 대량 발생하는 방사성폐기 물이 발생하므로 이를 대비해야 함.

    4.5 국내 방사능재난대응체계 개선을 위한 제언

    앞 절의 분석결과를 토대로, 국내 방사능재난대응체계 개선이 필요한 사항을 도출하면 다음과 같다.

    • ◦ 방사능재난 특성을 반영한 대응체계 마련

      • 방사능재난은 재난유형에 따라 방사능방출이 수 십 년간 계속될 수 있으므로, 방사능재난대응체계를 단ㆍ중ㆍ장기 재난에 대응하고 재난 지속기간에 따라 다 음 단계로 유연하게 전환할 수 있도록 정비해야 함. 특 히, 피해 지역주민과 국민의 건강과 안전을 위한, 주민 심리 안정화 계획, 피해극복 방안 홍보 방안, 식음료품 및 농축수산물 유통관리대책 등과 같이 방사능재난으 로 인한 2차 피해에 대한 대응방안을 마련해 놓을 필 요가 있음.

      • 방사능재난 수습과정에서 대량의 방사성폐기물이 발 생할 수 있으므로, 이를 적절하게 처리ㆍ처분할 수 있는 체계를 준비해 놓아야 함.

      • 방사능재난 시, 방사선에 대한 과도한 공포로 인해 사 회적 혼란이 초래될 수 있으므로, 국민에게 사고 정보 와 행동요령 등을 가감 없이 신속하게 알려야 함.

    • ◦ 행정부처의 평소 업무와 정부 조직 내 위계를 고려한 총 력대응체계 구성

      • 방사능재난은 국가적 재난으로서 거의 전 행정부가 합 심하여 대응해야 하며, 재난대응 업무와 지휘계통은 평소 부처업무와 역할에 부합한 재난대응체계를 구축 해야 함.

      • 방사능재난 시, 재난 수습과 주민 보호라는 중대 상황 을 단일 부처가 동시에 효과적으로 관리하기는 무리 이므로, 재난 수습과 주민 보호를 전담하는 부처, 이들 부처를 지원하는 부처, 이들 모든 부처를 총괄ㆍ조정하는 총괄부처로 구성할 필요가 있음.

      • 주민보호조치는 효과적 이행을 위해 재난 현지 사정을 충분히 고려해야 하므로, 주민보호조치를 결정하고 이 행하는 현장지휘센터의 장(원자력안전위원회 사무처 장)과 해당 지방자치단체장 사이에 긴밀한 협력 관계 가 형성돼야 함.

      • 방사능재난에 대한 재난관리주관기관인 원자력안전 위원회의 방사능재난 대응 조직을 확충해야 하며, 평 소 실전에 가까운 방사능재난대응 훈련을 주기적으로 실시해야 함. 특히 국가적 방사능재난에 대비하여 국 가 총력대응 역량을 지속적으로 점검할 수 있도록, 방 사능방재법 제37조에서 정한 국가단위 훈련인 연합훈 련을 최소 연 1회 실시할 필요가 있으며, 이를 위해 방 사능방재법 제37조제1항의 훈련주기를 개정할 필요가 있음.

      • 행정부처의 평소 역할, 현장 상황 등을 종합적으로 고 려한 최적 방사능재난대응체계를 구성한 후, 이 체계 와 재난안전법의 기본 틀 사이에 불일치 사항이 없도 록 방사능방재법을 개정하여, 방사능재난대응체계가 실효적으로 작동할 수 있게 제도 정비를 해야 함.

    • ◦ 인접국 및 국제기구와의 긴밀한 공조체제 구축

      • 국내 입국한 외국인을 재난으로부터 보호하고, 국외로 부터 왜곡, 과장된 정보 유입에 따른 사회적 혼란을 방 지하며, 필요시 국제사회로부터 재난 수습에 관한 다 양한 지원을 적기에 받을 수 있도록, 방사능재난 정보 를 인접국 및 국제사회와 긴밀히 공유하는 공조체계를 구축할 필요가 있음.

    • ◦ 2차 피해를 최소화할 수 있는 주민보호조치 이행계획 마련

      • 주민 대피나 소개 시, Shadow evacuation 문제가 발 생하지 않도록 세심한 주민 대피 및 소개계획을 세울 필요가 있음.

      • 어린이, 노인, 환자 등 안전취약계층이 대피나 소개 시 더 큰 위험에 처하지 않도록 세심한 대피 및 소개계획 을 세울 필요가 있음.

      • 재난 현장 인근에서 대피나 소개된 사람들이 의료기 관이나 다른 지역에서 홀대를 받지 않도록 각별한 신 경을 써야 함.

      • 방사능재난 수습ㆍ대피 및 소개 과정 중 일정 기준이상 방사선에 피폭된 것으로 확인된 방사선작업종사자와 일반인에 대한 역학 조사 등 장기 모니터링할 수 있는 체계를 구축해야 함.

    • ◦ 재난 수습 현장에 투입되는 수습요원 등을 보호하기 위한 적절한 방사선 방호 대책 마련

      • 재난 현장 및 인근은 방사선 준위가 높으므로, 이곳 을 드나들며 재난 수습과 지원 활동을 수행하는 모 든 사람이 방사선으로부터 과도한 피폭을 받지 않 도록 적절한 방사선방호 프로그램을 수립하여 시행 해야 함.

      • 수습요원 등이 재난 수습에 전념할 수 있도록 적절한 거주환경과 생필품을 제공하고, 이들의 건강을 지키기 위한 Health Care 프로그램을 수립ㆍ시행해야 함.

    5. 결론

    본 논문에서는 후쿠시마 원전 사고 시 일본측의 방사능 재난 대응활동을 분석하고, 이를 토대로, 대응체계와 조직 측면에서 국내 방사능재난대응체계 실효성을 제고하기 위 해 필요한 사항을 도출하여 제시하였다. 이를 간단히 요약하 면, △방사능재난 특성을 반영한 대응체계 마련 △행정부처 의 평소 업무와 정부 조직 내 위계를 고려한 총력대응체계 구 성 △인접국 및 국제기구와의 긴밀한 공조체제 구축 △2차 피해를 최소화할 수 있는 주민보호조치 이행계획 마련 △재 난 수습 현장에 투입되는 수습요원 등을 보호하기 위한 적절 한 방사선 방호 대책 마련 등이다.

    다른 재난과 마찬가지로 방사능재난도 발생하지 않도록 예방하는 것이 최우선이다. 하지만 만에 하나 방사능재난이 일어났을 때 신속하게 효과적으로 대응하여 인명과 재산상 피해를 최소화해야 한다. 우리나라는 관련 법에 의해 방사능 재난대응체계를 갖추고 정비해오고 있으나, 아직까지 미흡 한 점이 있는 것도 사실이다. 후쿠시마 원전 사고는 우리나 라 방사능재난대응체계가 어떻게 개선해나가야 할지를 알려 주는 교훈사례이다. 이에 본 논문에서는 후쿠시마 원전 사고 교훈을 바탕으로 우리나라 방사능재난대응체계 개선을 위해 필요한 사항을 도출하여 제시하였다. 여기서 도출된 사항 하 나하나가 풀기 쉽지 않은 과제지만, 원자력을 이용하는 한 반 드시 풀어야 할 과제이기도 하다.

    Acknowledgement

    본 연구는 한국연구재단의 지원을 받아 수행된‘방사선 측정 빅데이터와 인공지능을 연계한 원자력 주변 시설 방사선방 호시스템 고도화’과제의 일환으로 수행된 연구입니다(원자 력연구개발사업, No. 2020M2D2A2062436).

    Figure

    Table

    Determination Criteria for Protective Actions in Radiological Emergency [6]

    Off-site emergency zones for nuclear facilities

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